Яка Конституція потрібна Україні?

Добре, що в Україні є вже чимало людей, які розуміють: головна причина тривалого конфлікту між народом і владою криється в недосконалості системи управління України – тобто, в Конституції. Якщо цю систему не виправити, то в черговий раз виправдається відомий усім вираз про те, що революцію роблять романтики, а її плодами користуються циніки. Конституційна реформа не може проводитися методом проб і помилок, а має базуватися на сучасних академічних знаннях.

Мета цієї статті, авттором якої є наш однодумець Ігор Веніамінович Шевченко, – перерахувати і роз’яснити для пересічного читача ключові конституційні зміни, без яких Україні буде доволі складно стати благополучною демократичною країною.

 

Ігор Шевченко

Ігор Шевченко

Для розуміння важливості та необхідності конституційних змін, спочатку слід зробити невеличкий філософський відступ.

Усі живі організми на Землі, включно з людиною, Природа наділила спільною рисою, абсолютно необхідною для виживання, як окремої істоти, так і виду в цілому. Ім’я цій рисі – ЕГОЇЗМ. Саме егоїзм, запрограмований на генетичному рівні, багато в чому визначає поведінку усіх живих істот, у тому числі й соціальну поведінку людини.

Поділ праці і утворення держави призвели до необхідності розподілу суспільного продукту. Однак та людина, в чиїх руках виявляється зосередженою влада, а, отже, і доступ до суспільного продукту – є таким самим егоїстом, як і всі інші. Його природне прагнення зберегти владу за відсутності механізмів контролю з боку суспільства неминуче призводить до деспотії і масового порушення прав людей.

Відмітною ознакою деспотії будь-яких видів – диктатури, авторитаризму, тоталітаризму – є централізація влади і наявність “виконавчої вертикалі”, яка призначається з центру і тому непідконтрольна суспільству, оскільки безпосередньо ним не обирається.

РЕСПУБЛІКА являє собою ЄДИНУ форму організації державного управління, яка ЗМУШУЄ владу дотримуватися прав громадян. Це відбувається не тому, що у владу потрапляють тільки чесні і моральні люди – а тому, що при республіканській формі правління дотримання прав інших людей виявляється найбільш раціональним шляхом реалізації власного егоїзму. Тобто так чинити стає вигідно. Іншими словами, у республіканської форми правління природний людський егоїзм нікуди не зникає – він органічно використовується для взаємного контролю людей у владі й суспільстві. А оскільки егоїзм притаманний усім людям незалежно від національної приналежності, то і Республіка, як оптимальна форма справедливої організації влади в державі є універсальною для усіх країн і народів. Вперше цю концепцію постулював Іммануїл Кант 230 років по тому. Друга половина 20 сторіччя продемонструвала парад переможного становлення Республік.

Республіканська форма правління володіє й іншими важливими перевагами. Вона економічно спроможніша і конкурентно здатна, а тому забезпечує людям більш високий рівень життя. Надзвичайно важливо також, що країни з республіканською формою правління не воюють між собою. Так відбувається не тому, що люди стають пацифістами, а тому, що всі спірні питання виявляється вигідніше вирішувати мирним, а не військовим шляхом.

У загальному вигляді РЕСПУБЛІКУ можна визначити як поділ влади на виконавчу, законодавчу і судову, функціонування всеосяжного місцевого самоврядування та відсутність будь-якої призначення «вертикалі влади».

Існуючу сьогодні в Україні Конституцію слід було б назвати «Президентсько-парламентська нереспубліка». Формальний поділ влади в Україні існує. Однак цього недостатньо. Україна, все ще не є Республікою, оскільки місцеве самоврядування в ній повністю заблоковано і призначається зверху «вертикаллю влади» у вигляді так званих державних адміністрацій. Ця авторитарна виконавча вертикаль дозволяє тому, хто її призначає прямо або опосередковано втручатися в усі гілки влади, паралізуючи їх головне призначення – взаємний контроль.

Таким чином, першим і найважливішим пунктом конституційної реформи має бути встановлення Республіки шляхом повного скасування державних адміністрацій усіх рівнів та передачі адміністративних функцій виконавчим комітетам місцевих рад.

Скасування держадміністрацій автоматично усуне багато існуючих системних проблем, тобто проблем, породжених самою системою управління.

Неконтрольований суспільством розподіл коштів призначеними зверху головами держадміністрацій неминуче породжує корупцію і розкрадання бюджету. Саме це і відбувається в Україні. Губернатори добре розуміють, що тривалість їх безкарної розподільчої діяльності, а отже їх особисте благополуччя і навіть свобода, залежать не від виборців, а виключно від волі «хазяїна», який їх призначив. Це призводить до «собачої» відданості і до природного боягузства щодо чесних виборів, оскільки прихід нового «патрона» не гарантує губернаторам збереження посади і змушує їх з непідробним завзяттям фальсифікувати президентські вибори. Зайве говорити, що і сам президент під час виборів зацікавлений в слухняних і відданих фальсифікаторах. А на парламентських виборах український президент міг з їх допомогою впливати на електоральний результат опозиційних партій і мажоритарних кандидатів.

Таким чином, скасування призначених зверху держадміністрацій та установа місцевого самоврядування автоматично мінімізує системну корупцію і фальсифікацію виборів. А це, у свою чергу призведе до того, що парламент перестане бути бутафорією. Натомість відображатиме реальний спектр громадських думок і стане дійсним контролером та противагою виконавчій владі.

Ще одним важливим наслідком усунення держадміністрацій та запровадження місцевого самоврядування автоматично стане формування державного бюджету за принципом «знизу-вгору». Як тільки оцінка діяльності місцевих керівників, а значить, і їх особисте благополуччя, будь залежати від результатів місцевих виборів, їх психологія миттєво зміниться, і місцевий бюджет буде максимально використовуватися для задоволення виборців. Поведінкою чиновника керує природний егоїзм. Наверх буде скупо відраховуватися тільки те, що повинно перераховуватись на цілі, які не можуть бути реалізовані на місцевому рівні. Місцеве самоврядування передбачає максимальне використання податків громадян на місцях і таким чином автоматично перешкоджає централізації влади. Так відбувається у всіх демократичних країнах, але не тому, що там люди інші, а тому, що місцева влада там скрізь обирається. І навпаки, якщо місцевий керівник залежить не від виборця, а як зараз в Україні, від «гаранта» що його призначив зверху, тоді всі кошти будуть слухняно віддаватися наверх, а місцеві бюджети будуть залишатися без грошей.

 

Голова держави та його функції

У Республіці фактичним головою держави є голова виконавчої гілки влади. Керівництво урядом є його головна функція. Спосіб обрання голови уряду визначає форму Республіки – парламентську або президентську.

Уряд розпоряджається центральним бюджетом країни, тобто податками своїх громадян. Тому фактичним головою держави є той, хто реально керує урядом. В його руках сконцентрована велика влада, яка може бути використана як на благо народу, так і на шкоду. Історія знає чимало прикладів, коли для збереження влади тирани розв’язували громадянські війни у власній країні. Крім того, за допомогою грошей людьми можна легко керувати, використовуючи їх природний егоїзм. Особливо сильно до впливу схильні працівники бюджетної сфери, а також незаможні і малоосвічені верстви населення. Чим більше таких людей у суспільстві, тим легше тирану утримувати владу. Тому децентралізація управління і постійний контроль за діяльністю виконавчої влади та її головою є основним завданням як суспільства, так і законодавчої та судової гілок влади.

Проведення регулярних, конкурентних і чесних виборів є головним засобом у руках народу для контролю над головою держави і владою в цілому.

Голову уряду можна обирати двома способами – або прямими окремими виборами, або за результатами тільки парламентських виборів (як у більшості демократичних країн). У першому випадку Республіка називається президентською як, наприклад, в США. У ній урядом керує президент і тому виступає головою держави. В іншому випадку Республіка називається парламентською, тут фактичним головою держави є Прем’єр-міністр.

Не так важливо, президентська чи парламентська республіка буде реалізована в Україні. Головне, щоб це була Республіка, а для цього необхідно, як зазначено в пункті 1, запровадити місцеве самоврядування і скасувати призначення зверху виконавчої вертикалі (держадміністрації).

Кожна з цих двох форм володіє своїми перевагами і недоліками. Наприклад, Президентська Республіка при обмеженні терміну повноважень голови держави призводить до автоматичних змін керівництва партії, до якої належить Президент. Це є хорошим засобом для підтримки внутрішньопартійної демократії. Крім того, обрання голови уряду і парламенту окремими виборами може призводити до ситуацій, коли партія президента не має більшості у парламенті, що тільки посилює контроль над Президентом і урядом, яким він керує. У Парламентській Республіці такі ситуації неможливі.

Проте, за сукупністю даних Парламентську Республіку слід вважати більш привабливою. Не випадково ця форма вкоренилася у більшості демократичних країн. По-перше, вона більш раціональна й економічна, оскільки дозволяє одними виборами обрати як парламент, так і голову уряду – найбільш впливову людину в державі. По-друге, у порівнянні з персоніфікованими прямими виборами, обрання голови уряду через парламент краще стимулює багатопартійність і партійну структуризацію суспільства. А це, у свою чергу, служить захисним механізмом проти монополії однієї партії. Що є особливо важливим для суспільств з тривалим авторитарним або тоталітарним минулим. Не випадково для Західної Німеччини у 1949 році була обрана саме Парламентська Республіка. З цієї причини така форма більш прийнятна і для України. По-третє, у Парламентській Республіці, коли жодна з партій не отримує абсолютної більшості, формування уряду можливе тільки в результаті коаліційних угод різних партій. Пошук компромісу при цьому є дуже ефективним засобом вирішення внутрішньосуспільних протиріч.

Однак виникають ситуації, коли коаліційний уряд внаслідок непереборних протиріч не може скластися або коли він достроково розпадається. Ця обставина вимагає у Парламентській Республіці присутності ще однієї політичної фігури, яка була б наділена одним вкрай важливим повноваженням – правом призначення позачергових виборів у строго визначених конституцією випадках. Для цього в парламентах, наприклад, Німеччини та Італії обирають Президента, лише як представницьку фігуру. При цьому Президент не повинен належати до жодної партії! Інакше розпуск парламенту може бути мотивований інтересами однієї політичної сили. У країнах, де збереглася монархія як історичний рудимент (для прикладу, Великобританія, Швеція, Іспанія, Японія), цю функцію виконує монарх, який апріорі політично нейтральний.

До цього можна додати, що в Парламентській Республіці Канада немає ні Президента, ні монарха, а позачергові вибори оголошує так званий генерал-губернатор, який за історичною традицією досі призначається англійською королевою. При цьому Канада є незалежною самостійною країною, хоча колись, в дореспубліканскі часи призначений генерал-губернатор володів усією повнотою влади, і управління Канадою фактично відбувалося з Англії.

Фігури Президентів у президентській та парламентській республіці не можна плутати між собою. У першому випадку це голова держави, що обирається окремими виборами і який несе політичну відповідальність як представник певної політичної партії. У Парламентській Республіці фактичним головою держави є Прем’єр-міністр, який також представляє певну партію і разом з нею несе політичну відповідальність за проведений в країні курс. Саме тому, наприклад, всі знають, як звуть нинішнього німецького голову уряду (канцлера), а прізвище німецького Президента мало хто згадає.

Президент у Парламентській Республіці виконує тільки контрольні функції, для яких політична ангажованість неприпустима. Він призначає позачергові парламентські вибори і відправляє Прем’єр-міністра у відставку (в чітко визначених Конституцією випадках), призначає суддів, а також є гарантом Конституції і виконує обмежені представницькі функції. Йому також надано право видавати розпорядження та укази, які, однак, не повинні суперечити політиці уряду і тому набувають чинності тільки після підписання Прем’єр-міністром або профільними міністрами. Ніякого двовладдя, від якого Україна страждала в період прем’єрства Ю.Тимошенко і президентства В.Ющенка, в такому випадку виникнути не може.

У Парламентській Республіці гілки влади добре врівноважені і все залежить від волі виборців. Глава уряду як центральна фігура в політиці контролюється з боку парламенту, як колективного органу, а також з боку політично нейтрального Президента (або монарха), який не втручається у роботу уряду, але у випадках суспільного невдоволення призначає позачергові вибори. При такій системі політична криза, яку наразі переживає Україна, в принципі не може виникнути. Людям немає необхідності вимагати дострокових виборів ціною тривалих мітингів на морозі або навіть ціною людських життів, оскільки позачергові вибори негайно призначаються при перших ознаках суспільного невдоволення.

Таким чином, у Парламентській Республіці політична нейтральність Президента є необхідна умова. Дану умову значно простіше виконати, якщо обирати Президента в Парламенті з числа запропонованих різними партіями кандидатур моральних авторитетів нації (наприклад, вчених, діячів культури тощо). Досягати цього результату всенародними виборами важко і контрпродуктивно з економічної точки зору.

У невеликій кількості країн (наприклад, Франція, Фінляндія) історично утвердилася змішана форма Республіки. Таку форму називають президентсько-парламентська чи парламентсько-президентська, що одне і те ж. У ній окремо обирається Президент, який є фактичним головою уряду, але для керівництва економічним блокомвноситься кандидатура Прем’єр-міністра для затвердження в парламенті. Така форма менш ефективна і збалансована. Наприклад, якщо партія президента має більшість у парламенті, то твердження запропонованої кандидатури стає зайвою формальністю, а в іншому випадку можуть виникати непотрібні складності.

Я закликаю всіх, хто розмірковує про конституційну реформу, погодитися з тим, що вона категорично не повинна бути компромісом політичних чи, тим більше, прагматичних інтересів. Республіканська система є універсальною оптимальною формою державного устрою для всіх народів. Її, як, наприклад, і таблицю множення, абсурдно розглядати з точки зору національних інтересів або особливостей національного менталітету. Накопичений історичний досвід свідчить, що чиста Парламентська Республіка є найбільш ефективною. Оскільки нинішня гостра політична криза в Україні породжена чинною Конституцією, а гарантією її неповторення є прийняття нової Конституції, то було б вкрай нерозумним відкинути найбільш ефективний, перевірений практикою інших країн варіант і, повторюючи історичні помилки, обмежитися окремими несистемними змінами.

 

Судова реформа

Квінтесенція судової реформи полягає в автономному самоврядуванні судової системи та її максимальної ізоляції від політики. Яких-небудь форм впливу законодавчої і особливо виконавчої влади на судову систему не повинно існувати. Нинішня ситуація, коли суддів призначає і знімає президент, який є одночасно фактичним головою уряду, просто неприпустима і повинна бути негайно усунена.

В принципі, запровадження в Україні Республіканської форми правління (найкраще Парламентської Республіки), тобто скасування призначуваних держадміністрацій, і встановлення всеосяжного місцевого самоврядування автоматично зробить судову владу більш самостійною і мало сприйнятливою до зовнішніх впливів. Судді можуть обиратися всередині судової системи, або призначатися політично нейтральним президентом (як, наприклад, у Німеччині). Це все вже добре відпрацьовано у світовій демократичній практиці, і винаходити щось принципово нове немає ніякої необхідності.

Є ще два принципових питання, без вирішення яких досягти проведення чесних і справедливих виборів, а також мінімізувати корупційні зловживання владою буде неможливо. Один з них – питання про фінансування політичних партій, а інший – розподіл бізнесу і влади. Їх не обов’язково виносити на конституційний рівень, а можна прописати окремими законами. Однак важливість цих питань змушує розглянути їх в рамках цієї статті про конституційну реформу.

 

Фінансування політичних партій

Політичні партії виконують кілька найважливіших функцій, без яких представництво громадських інтересів в органах влади стає неможливим. Партії структурують суспільство і представляють різні суспільні інтереси в парламенті. В партійному середовищі формуються політичні програми і політичні лідери. Приналежність кандидатів у депутати до тієї чи іншої політичної сили є важливим критерієм для виборців на виборах. Тому парламент, як орган партійного представництва різних суспільних інтересів, повинен формуватися в умовах чесної партійної конкуренції. В іншому випадку парламент завжди буде «кривим дзеркалом» суспільства, нездатним приймати закони в інтересах суспільства, а значить буде постійним джерелом суспільного невдоволення.

Скасування держадміністрацій та встановлення місцевого самоврядування (див. Пункт 1), унеможливить системну фальсифікацію результатів голосування. Однак, це не може забезпечити рівноправну партійну конкуренцію, особливо в передвиборний період. Для реалізації цієї умови, необхідно рівноправне фінансування політичних партій.

Політичні партії мають фінансуватися з трьох джерел: за рахунок членських внесків, за рахунок пожертвувань від зовнішніх приватних організацій та за рахунок фінансування з бюджету. Фінансова підтримка від бізнесу повинна бути абсолютно прозорою, пожертвування вище певної суми повинні декларуватися. Порушення цієї умови має тягти за собою жорсткі санкції. Розмір бюджетного фінансування повинен бути пропорційний чисельному представництву даної партії в парламенті. Наприклад, у Німеччині партії, що набрали на виборах більше 0.5% голосів, отримують €0.85 за кожен виборчий голос. Державна підтримка політичних партій комусь може здатися марною тратою коштів платників податків. Але вона надзвичайно важлива і тому абсолютно необхідна, оскільки представництво різних суспільних інтересів у владі неможливо без наявності міцних політичних партій, організованих на принципах внутрішньої демократії.

 

Поділ бізнесу і влади

Природній егоїзм з невблаганною неминучістю буде призводити до зловживань владою на користь власного бізнесу, якщо підприємницька і політична діяльність поєднуються в одній особі. Це твердження справедливе не тільки для українців, воно інтернаціональне і відноситься до всіх націй і народів. Республіка, як форма державного керування не робить людей кращими і не позбавляє людей егоїзму, вона лише використовує цю природну рису для організації взаємного контролю.

Не секрет, що політична діяльність значної частини українських депутатів і міністрів мотивована не делегованими правами виборців, а інтересами особистого бізнесу. Нічого крім корупції це породити не може. Більше того, шляхом тиску на бізнес парламентаріїв виконавча влада може керувати їх голосуванням у парламенті, що у нашій дійсності і відбувається. Так буде в будь-якій країні, якщо політику не відокремити від бізнесу. Для цього потрібно не «винаходити велосипед», а просто запозичити досвід інших країн.

Наділені владою на період своєї політичної діяльності зобов’язані передати свій бізнес (і бізнес своїх близьких родичів) в управління спеціально існуючої для цієї мети державної структури. Таку систему слід вважати більш ефективною, ніж проста заборона суміщення владних повноважень з бізнесом.

Таким чином, реформа державного устрою і управління в Україні повинна складатися як мінімум з чотирьох перерахованих нижче елементів.

  1. Встановлення Республіки. Тобто, повне скасування державних адміністрацій усіх рівнів та передача адміністративних функцій виконавчим комітетам, сформованим місцевими радами.
  2. Затвердження Парламентської Республіки, як найбільш ефективної з трьох існуючих форм. Тобто, формування голови уряду і кабінету міністрів у парламенті за результатами парламентських виборів (при необхідності за допомогою коаліційних угод різних політичних сил). Таким чином, голова уряду стає фактичним головою держави. Обрання в парламенті політично нейтрального Президента з числа «моральних авторитетів» нації. Його головним правом є призначення позачергових виборів у чітко визначених Конституцією випадках. Крім цього політично неупереджений Президент може призначати суддів, видавати розпорядження та укази за згодою уряду, а також виконувати за кордоном представницькі функції і укладати договори, без втручання у політику міністерства закордонних справ.
  3. Забезпечення державної підтримки та рівноправного фінансування політичних партій, що пройшли до парламенту.
  4. Розподіл комерції та влади шляхом передачі депутатами і членами уряду свого бізнесу і бізнесу близьких родичів в управління спеціально створеної державної структури на період державної діяльності.
При будь-якому, повному або частковому, використанні текстових і графічних матеріалів сайту, hyperlink на www.prav.in.ua обов'язкове.
Яндекс.Метрика
44444